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纳税服务制度体系建设研究
海南省国家税务局课题组
 
       内容提要:纳税服务制度体系建设是纳税服务工作的重要组成部分。本文对纳税服务制度体系的概念和内涵及其在纳税服务中的作用进行了粗浅探讨,描述了主要发达国家纳税服务制度建设主要情况,分析了我国纳税服务制度体系建设的现状,并针对存在的问题提出了一些不成熟的意见和建议。
 
     一、纳税服务制度体系的内涵、意义及作用
  (一)内涵
    1.制度的含义。“制度”是一个宽泛的概念,一般是指在特定社会范围内统一的、调节人与人之间社会关系的一系列习惯、道德、法律(包括宪法和各种具体法规)、戒律、规章(包括政府制定的条例)等的总和。它是由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制三个部分构成。其中:非正式约束,是指人们在长期交往中意识形成的,具有持久的生命力,并构成代代相传的文化的一部分。正式约束,是指人们有意识创造的一系列政策法规。实施机制,是指确保正式约束得到执行的保障制度。这个三部分就是制度构成的基本要素。
2.纳税服务制度的含义。它是指税务机关依据税收法律、法规的规定,在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中为纳税人服务所制定的各项法律制度。
3.纳税服务制度体系的含义。“体系”是指一个相互影响、相互作用的一个系统。纳税服务制度体系不是制度的简单相加,而是指所有的纳税服务制度所构建的一个相互作用、相互联系的系统,这个体系共同作用于税务机关为纳税人提供的纳税服务。
     (二)意义
     1.构建纳税服务制度体系是落实依法治国方略的具体要求。加强纳税服务法律制度建设,依法为纳税人提供规范、高效的纳税服务,体现了依法治国、依法行政的必然要求。我国宪法第27条第二款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。税务机关作为政府的职能部门,必须贯彻宪法和依法治国方略,推进依法治税,不仅要依法加强税收征管,同时也要依法开展纳税服务,这就要求为纳税人服务不是一种短期和随意行为,也不再仅仅是道德范畴的要求,而是税务机关和税务人员必须长期坚守的法定职责和义务。只有为纳税服务提供一个可靠的法律法规和制度规范,才能从根本上保证纳税服务工作的规范、有效开展。
2.构建纳税服务制度体系是维护纳税人合法权益的重要保障。我国提出转变职能,大力提升公共服务水平,建设服务型政府,这对税务机关保障纳税人权益提出了明确要求。同时,随着依法治国的全面推进和整个社会法治意识的增强,广大纳税人的法律意识也日益强烈,在自觉依法诚信纳税的同时,也要求税务机关依法维护其自身权益。因此,构建纳税服务制度体系,这是税务机关顺应纳税人维护自身合法权益的必然要求。只有建立健全纳税服务制度,才能为纳税人依法享有权益和履行法定义务提供法律制度保障。
     3.构建纳税服务制度体系是建立纳税服务体系的重要内容和保障。在法律法规和制度层面对纳税服务做出详细规定,确定国家关于纳税服务的发展目标、价值取向和政策导向,划分征纳双方、相关部门在开展纳税服务中的权利和义务,有利于实现有法可依、有法必依,保障纳税服务持续运行和深入推进。
    (三)作用
    新制度经济学认为,制度是人为设计的,是自发的秩序或组织系统。任何制度的形成都是多次博弈的结果。纳税服务制度的形成也是税务机关和纳税人双方博弈的过程。制度建立后对征纳双方都具有重要影响和作用。
   1.建立纳税服务制度体系有利于提升纳税人税法遵从度。制度经济学认为,制度的功能就是为经济服务。每种制度都有特定的功能和经济价值,这是由制度的供求决定的。从税收活动来讲,纳税服务制度的建立使纳税人的合法权益得到切实保障,能够享受到方便快捷、经济高效的纳税服务,从而促使纳税人更加容易遵从税法,更加方便地办税,提升税法遵从度。
   2.纳税服务制度可以降低征纳成本。制度的基本功能是降低交易成本。成本客观存在,制度的建立就会产生作用。由于税收活动是征纳双方的共同作用的过程,是征纳双方的互动。这种互动是有交易成本的,征纳双方必须付出成本。实践证明,有效的纳税服务制度能够降低征纳活动中的不确定性、抑制人的机会主义行为倾向,降低征纳双方的成本。
   3.纳税服务制度为征纳实现合作、和谐创造条件。合作比竞争更有利于提升效率。纳税服务制度体系是征纳双方达成的一系列契约的总和,目的是为了提升征纳双方的效率。纳税服务制度为征纳双方的合作提供了一个基本框架,通过规范征纳双方的关系,特别是规范纳税服务行为,使税务机关服务制度化、规范化、程序化,约束和减少税务人员的不作为行为,减少信息成本和不确定性,把阻碍合作得以进行的因素减少到最低限度,从而提升服务的质量和效率,促进征纳双方的和谐,提升税法遵从度。
   4.纳税服务制度发挥激励和约束作用。纳税服务制度对税务人员提供的纳税服务有一定的提示和引导,明确税务人员提供什么样的纳税服务,包括服务内容、服务标准等,规定税务人员该做什么,不得做些什么,以及违背了规定会受到什么样的惩罚,等等,通过法律制度加以规范,使纳税服务具有激励性和约束性。
     二、外国经验借鉴
发达国家和OECD国家对纳税人权利的相关规定采取了不同的形式,有的采取税收单项法律的形式,有的采取独立法律条款的形式,有的则以管理性文件的形式予以公公布,这类管理性规定时常被称为纳税人宪章或服务宪章。43个OECD国家中有31个国家对纳税人权利既有法律性规定又有管理性规定,有5个国家在税法或其他成文法中对纳税人权利加以明确,有6个国家采取了管理性文件的形式对纳税人权利给予以阐述。
   (一)国外纳税服务制度建设的主要情况
   1.美国。该国在纳税人权益保护方面的改革较为成功,通过完备的立法、行政执法和司法等手段将纳税人权益保护推向了相当高度。全面实现了法典化,既有专门的纳税人权利法案,又在联邦税收法案及各项专项税收法案中给予详细规定。前者有1976年颁布的《情报自由查询法案》、1988年的《纳税人权利法案》和1996年修订的《纳税人权利法案》;后者主要体现在1998年的《联邦税务局重组与改革法案》。在行政执法方面,该国制定了完备的规章、制度,切实保护纳税人的权益。在税法宣传、办税服务等方面制定了操作性强的服务制度。在社会化服务方面,建立了较为完善的社会化纳税服务制度,如《财政部230号公告》等。
   2.英国。该国宪法对也纳税人权利作出了明确规定。1986年较早地颁布了《纳税人权利宪章》,是纳税人权利宪章的先驱国之一。2009年,发布了《您的宪章》,规定了9项纳税人权利。同时,该国还制定了政策保障纳税人参与的保障制度、信息安全保障制度、救济制度和新的处罚制度。建立发达的社会化纳税服务制度,行业组织颁布相关社会化纳税服务制度。
    3.加拿大。该国对纳税人的权益保护非常重视。于1985年发布了第一部《纳税人权利宣言》;2000年发布了新的宣言和指南--《您的权利》;2007年5月发布了《纳税人权利法案》;2008年3月发布了《纳税人权利法案》指南。同时,也建立了一系列内部规章制度来确保纳税人权利的实现。
    4.澳大利亚。该国于1977年发布了《纳税人宪章》,将法律规定的纳税人权利和义务汇编成专门文件。文件尽管没有被确立为法律,但它在管理上已成为税务部门必须遵循的规则,明确规定了纳税人权利、纳税人对税务局的服务及其标准可有的期望,以及他们对服务感到不满意时申诉的途径,同时列举了与权利并重的纳税人义务。在税收宣传、网上服务、面对面服务、减负等方面出台了一系列制度,制定了纳税人协会制度等社会化纳税服务制度。
   5.日本。该国从法律法规层面对纳税人权利进行保障,如该国制定了《日本税理士法》。
   (二)基本做法
    综合主要发达国家在纳税服务法律制度建设方面的做法,主要有以下特点:
   一是注重加强纳税人权利保护立法。从宪法上专门规定纳税人的宪法权利,把它作为公民的一项基本权利,从而实现纳税人的宪法权利与宪法义务的平等和一致,也为纳税人的权利保障立法提供宪法依据。
   二是注重制定完善纳税人权利保障宪章或法案。将纳税人权益用法律形式固定下来是当今世界各国的普遍做法,也是保护纳税人权利的基础。许多发达国家都制定了《纳税人权利宣言》或《纳税人权利宪章》等法律或规章。
    三是注重健全与法律法规相适应的国内规章制度或管理性规定。发达国家注重以宪法和国内法律保护纳税人权利的同时,也注重加强纳税人权利的管理性制度建设,并将制度建设贯穿于为纳税人提供的服务内容当中。
    四是注重建立社会化纳税服务制度。发达国家普遍推广社会化服务,利用中介机构和组织提供的营利性服务和非营利性服务,制定了一系列与社会化纳税服务相关的法律法规和制度,如颁布税务代理法,或者在财政、税收法典及条例中对社会化纳税服务进行明确规定,或者发布行业协会制度。
   (三)经验借鉴
   发达国家在纳税服务法律制度建设方面可为我们提供以下经验借鉴:
   1.从纳税服务法律制度建设所采取的形式来讲,以制定法律法规为主,规范性制度为辅。纳税人权利保护最主要的法律源是一国宪法以外的国内具体法律制度,如发达国家和OECD国家都陆续颁布了不同级次的立法,明确了纳税人的权利。此外,还制定规范性制度和内部工作制度,从而为保障纳税人权利提供法律制度保障。
  2.从纳税服务法律制度建设所规定的内容来讲,以纳税人履行纳税义务、方便纳税人办税和维护纳税人权利为主,发达国家普遍注重维护纳税人的权利以及促进办税方便快捷,在纳税人宪章或纳税人权利法案中都对纳税人权利内容进行了阐述,有的还提出了权利的具体保护措施。当然有的国家还在宪章或法案中有专门的义务条款。
   3.从纳税服务社会化服务方面来讲,构建发达的社会化纳税服务制度体系。西方发达国家普遍成立了强大的社会化纳税服务机构,包括营利性机构和非营利性机构,建立了较为发达的社会化服务制度体系,如税务代理法律制度、纳税人协会、纳税人联盟等相关制度,形成了一个完善的社会化纳税服务网络体系。
    三、我国纳税服务制度建设的主要成效
  (一)主要成效
    近年来,随着税收征管改革的深化,特别是新的税收征管法及其实施细则中关于“服务”条款的规定,优化纳税服务,建设“服务型”税务机关成为税收工作的重要课题。税务机关在积极推动纳税服务制度化方面进行了积极的探索和实践。主要表现在以下方面:
    1.纳税服务已上升到法律范畴,成为税收管理的重要组成部分。我国税收征管法及实施细则中均从法律上对纳税服务进行了明确。税收征管法第七条规定,税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规,普及纳税知识,无偿地为纳税人提供纳税咨询服务;第九条第二款规定,税务机关、税务人员必须秉公执法,忠于职守,清正廉洁,礼貌待人,文明服务,尊重和保护纳税人、扣缴义务人的权利,依法接受监督;税收征管法实施细则第六条规定:国家税务总局应当制定税务人员行为准则和服务规范。
    2.税务总局已制定了一系列的纳税服务规范。如2005年10月印发的《纳税服务工作规范(试行)》对纳税服务的内容、办税服务厅、12366纳税服务热线和税务网站、考核与监督作了明确规定。2009年底出台的《国家税务总局关于纳税人权利和义务的公告》,对纳税人权利义务进行了规定,等等。这一系列内部规范和制度对规范税务机关服务行为和实现纳税人权利制度化、规范化具有重大意义。
    3.一些地方税务机关也对纳税服务制度体系建设进行了积极探索。从海南国税来看,主要是以纳税人的服务需求为导向,以纳税人的具体办税流程为主线,以切实维护纳税人合法权益和帮助纳税人更好地履行纳税义务为核心,以提升纳税人满意度、税法遵从度和税务机关公信力为目标,大力推进纳税服务标准化建设。初步构建了包含所有办税事项,涵盖办税全过程和各环节的海南国税纳税服务标准化体系,统一和规范了纳税服务的名称、对象、内容、时点、形式和渠道,清晰界定了各项服务所归属的需求层次、重要程度和服务类别,科学统筹了服务策略,实现了税收管理与纳税服务深度融合和有机联动,实现了服务流程化、操作规范化、模版标准化,大大提升了纳税服务的质量、效率和水平。
   (二)存在问题
   目前,纳税服务法律制度化水平还不高,主要表现在:保障纳税人权利的高层次的法律法规较少,纳税服务内容目前主要散见于税收征收管理法、行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、国家赔偿法等法律中,统一、基本、专门的纳税服务法律法规缺少,纳税服务层次总体较低,主要是内部规范性制度。
    四、纳税服务制度体系建设的主要目标及措施建议
  (一)纳税服务制度体系建设目标
以提升纳税人满意度和税法遵从度及税务机关的公信力,保障纳税人的合法权益为目标,建立包括纳税服务法律法规、内部规范性制度文件在内的,覆盖税前、税中、税后的纳税服务制度体系,实现纳税服务的法制化、制度化、规范化,为规范纳税服务,提高纳税服务的质量和水平,促进纳税人税法遵从,保障纳税人的合法权益提供法律制度保障。
   1.纳税服务法律法规逐步建立。出台纳税服务和纳税人权利义务基本法律,重大纳税服务工作制度上升为行政规章,纳税服务法律级次得到全面提高,纳税服务的法制化、规范化、制度化水平全面提升。
   2.纳税服务内部规范不断健全和完善。覆盖税前、税中、税后的办税公开、税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益保护、信用管理、社会协作制度以及绩效考核、检查监督和外部评价、责任追究等纳税服务单项工作制度不断健全和完善,纳税服务的岗位职责和工作流程更加细化,更具有操作性,实现纳税服务工作的规范化。
   3.社会化纳税服务制度逐步形成。探索购买社会化服务,形成以税务代理服务为补充的大服务格局。
  (二)建议
   近期建设建议:
   一是完善纳税服务基本规范。进一步完善《纳税服务工作规范(试行)》,明确税务机关提供纳税服务的基本方式、组织机构、服务范围、服务措施、服务标准、服务监督及法律责任等内容,使《纳税服务工作规范(试行)》成为税务机关纳税服务工作的基本范本。
 二是完善纳税服务单项工作制度。按照标准化模式下的服务细分策略,着眼于全局性、系统性和可操作性,统筹规划、整体推进、重点突破,建立和完善以信息公开制度、税法宣传制度、纳税咨询制度、办税服务制度、绩效考核制度、权益保护制度、信用管理制度、社会协作制度、门户网站及12366管理制度为重点的纳税服务工作制度,构建全面、统一、规范的标准化的纳税服务内部工作制度体系。
   三是制立纳税服务岗位职责体系。依据税收征管业务,全面梳理纳税服务岗位职责、工作业务和工作流程的每个环节、每个节点,确立每个岗位的纳税服务工作标准和工作要求,编制岗责明晰、程序规范、操作标准的纳税服务岗责体系和工作规程,将纳税服务业务标准融入税收工作的每个环节,真正实现在服务中实施管理、在管理中体现服务。
   四是推行纳税服务评价和问责制度。按照依法行政和政务公开的要求,主动接受社会和纳税人监督,建立健全纳税服务评价和问责制度。
    中长期建设建议:
    法制化制度化是纳税服务工作健康、良性发展的必然要求。随着纳税服务在税收工作中重要性的不断提升,要把维护纳税人权益贯穿于税收立法、执法、司法全过程,提升纳税服务的法律层次,健全和完善纳税人权益保护法律制度体系。
    一是积极推进纳税服务工作立法。把保护纳税人权益的相关内容写入宪法。修订完善《税收征管法》,充实纳税服务的有关内容。尽快出台税收基本法,确立纳税服务的法律地位,并单设纳税服务章节。
    二是着力提升纳税服务制度法律层次。将《纳税人权利与义务》等内部制度上升至国务院行政规章层面,对纳税人的实体权利、程序权利和救济权利以及保障措施等做出更为丰富、更为具体的规定,约束税务机关的权力,维护纳税人的合法权益。完善《纳税服务工作规范(试行)》,使纳税服务工作有法可依、有章可循。探索构建符合我国国情的社会化纳税服务制度体系,充分发挥税务代理机构等中介行业组织在纳税服务,维护纳税人权益方面的重要作用。
    三是大力加强税收执法服务制度建设。完善纳税人听证制度,突破目前纳税人听证权利的范围局限,为保护纳税人的权利,建议在税收立法、税款使用、税务行政的过程中均引入该项制度。完善行政复议法律制度,把依法积极受理纳税人提出的税务行政复议申请作为保护纳税人合法权益的重要渠道和手段,在遵循法律的前提下,更多地考虑纳税人的诉求,充分听取纳税人的意见,妥善解决税务行政争议。修订完善税务执法程序,整合有关税务行政的法律法规,制定成专门的程序法,防止税务行政执法部门在税收调查取证和强制执行过程中导致纳税人合法权益受到侵害的现象发生。修订完善行政诉讼相关法律制度,针对税务案件的特点,建立一套适应税务案件的诉讼制度,如税法解释制度、税务案件证据制度,等等。
 
 
参考文献:
1.总局“十二五”税收工作发展规划
2.总局“十二五”纳税服务工作规划
3.《国外纳税服务概览》,总局纳税服务司编著
 
海南省国家税务局课题组:
 组  长:陈如通
副组长:何云高、林亚和、刘雅丽
成  员:吴毓壮、林芳智、肖晓云
邓立楠、梁育从、林洪艳
执笔人:肖晓云
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